對政府治理機制的影響

　　技術是政府治理的要素之一，技術變革是政府治理現代化的重要推動力量。對于政府來說，技術變革既可以帶來治理手段的創(chuàng)新，也可能推動治理機制的創(chuàng)新，最終變革政府治理范式。

　　大數據時代要對數據進行治理，而非管理，避免出現數據的獨享、集中和單向性，充分體現社會開放性、權力多中心和雙向互動特性。一般認為自20世紀90年代末已經進入了后新公共管理時期，興起了“治理”理論。在美國，對新公共管理進行批評并對它大有取代之勢的是新公共服務，代表性人物羅伯特·登哈特甚至認為新公共服務已經成為公共行政的一種模式。在英國，在對新公共管理的批評中發(fā)展起來的是整體性治理模式(holistic governance)，其代表人物是佩里·�？怂购团羺s克·登力維。新加坡政府在其《新加坡電子政務總體規(guī)劃（2011—2015）》（eGov2015）中提到了“整體政府轉型”，目的是為公眾提供更加便捷的服務，核心是達到共享和協(xié)同。

　　除了已經發(fā)展較為成熟和體系化的新公共服務和整體性治理兩大主流政府治理理論體系外，在信息化技術飛速發(fā)展的影響下相繼出現了數字化治理、網絡化治理等提法。盡管各流派側重點各有不同，但也存在一定的共性，“治理”理論的核心觀點是主張通過合作、協(xié)商、伙伴關系，確定共同的目標等途徑，實現對公共事務的管理，涉及的核心問題就是權力多中心化以及由此引發(fā)主體多元化、結構網絡化、過程互動化和方式協(xié)調化的訴求。對比大數據的社會屬性，發(fā)現其與“治理”理論在多中心、回應性、協(xié)同化等諸多方面不謀而合。因此，將大數據應用到政府治理中將加速政府治理的創(chuàng)新，可以產生“倍增”效應。

　　大數據時代的政府治理范式將在新公共管理、新公共服務、整體治理、數字化治理、網絡化治理等多種治理模式的基礎上，以“智能化”重新塑造政府治理模式。雖然這種想法尚不成熟，但我們認為：大數據創(chuàng)新政府治理的動力源于其“智能”治理。大數據將引領社會從信息時代、知識時代向智能時代邁進，在智能時代，人與人之間的合作、任務之間的對接會更精確，要求政府治理實現“智能化”，以降低整個國家和社會的運行成本。

　　在大數據時代，海量基礎數據要經過三次轉化，使政府治理實現“智能”化。

　　首先通過利用先進的數據技術對大量的政府業(yè)務數據和公眾行為數據進行分析，實現無序數據向關聯(lián)化、隱性數據向顯性化、靜態(tài)數據向動態(tài)化、海量數據向智能化的轉化。然后，政府加大數據開放力度，形成新的產業(yè)進而創(chuàng)造利潤，同時也可以利用數據加強績效考評提升政府人員、政府組織和IT資產的效率，為政府節(jié)省行政成本，實現數據向利潤的轉變，提升政府競爭力。政府加強在網絡反腐、輿情監(jiān)控等公共領域對數據的應用，實現政府決策、政府管理由事后決策轉變?yōu)槭虑邦A警，將數據轉化為科學決策，提升政府決策力。最終，經過三次轉化，政府把低價值度的數據轉變成政府治理能力，實現“智能”治理。

　　對政府社會管理方式的影響

　　公共決策趨于“社會化”

　　大數據對政府決策的影響，其核心在于用大數據理念和意識創(chuàng)新決策機制，實現“數據驅動決策”�！耙龑д�府前進的將是基于實證的事實，而不是意識形態(tài)，也不是利益集團在政府決策過程中施加的影響�！敝Z貝爾經濟學獎獲得者赫伯特·西蒙提出決策者在決策過程中表現出有限理性而非純理性的觀點，當決策者試圖理性地行動時受到獲得信息和加工信息能力方面的限制。顯然，按照西蒙的理論，基礎數據和信息是正確決策的重要依據，沒有準確可靠的數據和信息作保障，就無法做出及時、正確的決策。

　　大數據時代，信息和加工信息能力方面的限制被最大程度地“最小化”了，物聯(lián)網的廣泛應用和智能終端的普及為信息決策提供了大量實時而精準的數據，云計算為海量數據存儲提供了“場地”和平臺，開源軟件、商業(yè)智能等技術的成熟保證了對海量數據的處理能力。更為關鍵的是，社交網絡快速發(fā)展所產生的社會行為數據使得政府決策“社會化”特征更加明顯，社會行為數據的深度分析使得政府在決策治理機制上呈現出社會化創(chuàng)新趨勢。

　　民眾對公共事務的參與從“象征”到“實質”

　　根據美國學者阿爾斯泰因（S.R.Arnstein）的觀點，公眾參與可以分為三個層次：第一層次是假性參與或非參與，包括操縱性參與和教育性參與兩種形式；第二層次是象征性參與，包括告知性參與、咨詢性參與和限制性參與等形式；第三層次是實質性參與，有合作性參與、代表性參與、決策性參與等形式。公眾的參與程度與參與層次呈正相關，隨著參與層次的上升而逐漸加強。目前，公眾參與仍然以象征性參與為主，集中表現在政府網站發(fā)布以國家政策、領導活動等告知性內容為主的政務信息為主，政府網站上的“建議征集”“網站調查”等更新不及時、公眾參與反饋度不足、公眾希望了解的涉及政府管理的敏感信息公開度不夠。

　　大數據時代，政府將以更加開放的心態(tài)把民眾當作“合作伙伴”和城市問題的“決策者”，給民眾提供廣泛的參與機會，從而推動公眾參與由象征性參與階段邁向實質性參與階段。這種轉變集中表現在以下三個方面：

　　第一，增強公眾社會參與的合法性。

　　在大數據時代，社會成為一個社交平臺，公眾可以任意使用平臺上的任何資源，同時也會發(fā)表自己作為公民的意愿或建議。政府會主動或被動地聽取公眾的意愿或建議，公眾的聲音在社會響起。例如，2011年9月，美國總統(tǒng)奧巴馬曾作出承諾，啟動一個全新的在線工具“We the People”項目，讓美國人民能直接向白宮請愿，讓政府可以聽到他們的聲音�！癢e the People”網頁允許互聯(lián)網用戶創(chuàng)建賬戶、登錄、發(fā)起請愿并投票，當投票超過美國白宮設置的“閥值”，政府會對其請愿發(fā)表官方回復，同時還會將請愿書提交給制定政策的相關部門。截至2013年5月上旬，美國共對110個請愿作了官方回復。公眾參與社會治理的合法性在一定程度上進一步得到了承認。

　　第二，拓展公眾參與渠道。

　　基于Web3.0語義網技術，以“微博”等社交媒體為主的分布式信息發(fā)布技術，為公眾參與提供了實時互動的全新信息空間，從而導致了信息的海量遞增和傳播渠道的極度多元，加強了與公眾的溝通。政府充分重視社交媒體和手機移動應用的功能，美國政府網站為公眾搭建了政府與公眾溝通的Web2.0平臺，Facebook、Twitter等社交媒體成為公眾表達意愿的最佳發(fā)言“場所”，政府服務被越來越多地“搬上”手機，APP應用的下載率和評級可以告訴政府公眾需要什么。美國政府計劃，未來將把“We the People”與社交媒體整合，并推出一個移動版本。

　　第三，激活公眾社會創(chuàng)造力。

　　個人可以將數據轉化為大眾應用，提升公眾在社會管理中的參與度，以美國紐約市為例，大數據時代，紐約市以更加開放的心態(tài)、更加有戰(zhàn)略的意識和更加先進的技術，實現了政府治理模式的轉型與創(chuàng)新。紐約市通過向公眾開放數據“激活”大眾創(chuàng)新，紐約市政府通過政府數據開放統(tǒng)一網站NYC Open Data，向公眾大量開放政府部門的數據資源。目前，已經有60多個政府部門向公眾開放了750多個數據庫，任何人都可從網站上直接下載這些數據，這些數據格式是機器可讀的。公眾可利用這些數據參政議政和監(jiān)督政府，也能利用其提高生活品質和創(chuàng)造社會價值。紐約市的官員認為，開放政府數據還有助于提升投資者對城市的信心，從而能增加資本流入、帶動經濟發(fā)展促進就業(yè)。依托于數據開放，從2009年起，紐約市政府舉辦的紐約大蘋果APP競賽（NYC BigApps），吸引了大約二十多萬人關注，有8萬多人參與了“最佳APP”的投票活動。過去三年，主辦方共收到了238個應用，其中30多個獲得了獎項。例如，“別在這里吃飯”（Don’t Eat At）會在用戶走進一家存在不良衛(wèi)生記錄的餐館時，自動向其發(fā)送短信提醒。這些獲獎者通過其APP應用共吸引了600多萬美元的投資。

　　社會危機治理的“去危機”化

　　所有危機的發(fā)生都不是偶然的，而是有著內在聯(lián)系和必然性。在應對各種危機中，政府要做的是監(jiān)測數據，找到規(guī)律，預警防范。大數據通過增強對現象發(fā)生小概率的關聯(lián)與研究，可以有效減少社會危機發(fā)生的不確定性，增強風險預警能力，降低社會危機帶來的危害。例如，美國聯(lián)邦執(zhí)法部門和情報機構在網上發(fā)布的信息征集啟事顯示，美國政府正在尋找一款能夠分析社交媒體海量數據，并預測未來恐怖主義襲擊和國外暴亂等重大事件的軟件。

　　一般來說，社會危機主要包括經濟風險、自然風險、公共健康風險（食品和藥品安全）、技術風險（核泄露、疫情傳播）和社會群體危機等幾大類，利用大數據技術可以增強對經濟風險、自然風險發(fā)生可能的預見性；可以有效追蹤食品與藥品從生產到流通的各個環(huán)節(jié)，將隱患消除在源頭，同時，政府還可以通過對被召回的物品進行關聯(lián)分析實現對企業(yè)行業(yè)的有效監(jiān)管；可以利用世界醫(yī)療、技術資源共享增強風險的可解決性。此外，公共危機發(fā)展態(tài)勢越來越取決于公眾的態(tài)度，通過對公眾所關心的社會熱點、微博等社交媒體的分析，可以較早地發(fā)現社會群體事件預兆，進而采取有效的解決策略。

　　例如美國政府推出的“一站式”產品召回網站，就是利用大數據有效減少社會危機、增強風險預警能力的應用。為了便于公眾查找召回產品信息以及對行業(yè)監(jiān)管，美國國家公路交通安全管理局（NHTSA）、食品藥品管理局（FDA）、海岸警衛(wèi)隊、農業(yè)部（USDA）、環(huán)保署等六個聯(lián)邦政府部門聯(lián)合不同管轄區(qū)共建了Recalls�眊ov“一站式”產品召回網站，向公眾集中提供消費者產品、機動車、食物、藥品、化妝品和環(huán)保產品等七大類產品的召回信息。在該網站中，公眾可以查到最及時的召回信息，大到汽車、藥品，小到汽車安全坐墊、超市豬肉質量等，同時公眾也可以在該平臺向有關部門提交不安全產品信息，形成查詢、舉報一體化平臺。該網站的作用絕不止于此，政府部門可以通過該網站瀏覽量監(jiān)測到近期不合格產品出現的頻度、領域等，進而加強對有關行業(yè)和企業(yè)的監(jiān)管，最終實現聯(lián)合執(zhí)法和管理。

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