序言（摘要）

財政是國家治理的基礎和重要支柱。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要適應這一新的功能和定位，因此當前深化財稅體制改革的目標是建立現(xiàn)代財政制度。而預算作為財政制度的核心內容，必然要在國家治理中發(fā)揮重要的角色。作為現(xiàn)代財政制度基礎的現(xiàn)代預算制度，其目標是建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。現(xiàn)代預算制度的基本要素是內容完整、編制科學、執(zhí)行規(guī)范、監(jiān)督有力、講求績效和公開透明，而現(xiàn)代預算制度最直接表現(xiàn)形式就是預算編制的科學性和預算執(zhí)行的規(guī)范性。預決算差異作為預算編制和執(zhí)行的直接結果，對于充分把握預算管理水平，發(fā)現(xiàn)預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督過程中存在的問題具有重要參考價值。
本書立足于中國一般公共預算支出預決算差異的典型事實，深入分析預決算差異的整體特征和結構特征。在系統(tǒng)呈現(xiàn)預決算差異特征事實的基礎上，歸納總結預決算差異的屬性，對其形成機制和影響因素進行分析，并探究影響我國預決算差異的主要因素。首先，全方位、多角度明確一般公共預算支出預決算差異的典型特征和演變趨勢。結合我國一般公共預算體系，分別從總量層面、結構層面、區(qū)域異質性層面等不同角度對預決算支出差異進行深入細致的研究。其次，根據(jù)預決算差異背后的邏輯，歸納總結預決算差異的屬性，并結合我國預算功能取向，為客觀認識預決算差異奠定理論基礎；同時充分借鑒已有文獻的研究成果，并根據(jù)預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督各階段的全周期運行特點，從預算過程 預算結構兩個維度梳理出可能影響預決算差異的技術因素、制度因素、政策因素、經(jīng)濟因素、管理因素、主體互動因素，并借助實證分析框架進行實證檢驗。第三，基于回歸方程的分解法，分別利用基于R2的夏普利值分解和MQ指數(shù)測度不同因素對預決算差異的貢獻度，探尋預決算差異的主要來源，充分認識我國預算管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)。第四，總結一般公共預算支出預決算差異的內部動態(tài)特征，結合從年初預算--調整預算--決算的預算周期，分析預決算差異在年度內普遍呈現(xiàn)先增加后減少的倒V型模式的原因。最后，通過借鑒美、法、日等國的預算編制和執(zhí)行實踐經(jīng)驗，更清晰認識我國政府預算管理過程中存在的缺陷，推動我國的預決算差異管理制度不斷完善。
本書的主要結論是：（1）各級政府預決算差異具有普遍性，且存在結構性差別。整體特征分析發(fā)現(xiàn)：2013年以來我國一般公共預算支出預決算差異規(guī)模均大于一般公共預算收入，超支成為預決算差異的突出表現(xiàn)形式；2011年以后預決算差異度出現(xiàn)下降，但絕對規(guī)模不降反增，2017年支出預決算差異規(guī)模超過2011年達到新高；地方層面的預決算差異規(guī)模和差異度均高于中央；省級預決算差異、調整差異和執(zhí)行差異三者呈倒V形，調整差異通常為正，執(zhí)行差異通常為負，但是決算數(shù)通常仍會大于年初預算數(shù)。結構特征分析發(fā)現(xiàn)：支出科目越細化預決算差異越大，離散程度越高；中央預決算差異穩(wěn)定度更高，且在社會保障和就業(yè)支出、農(nóng)林水支出、交通運輸支出和節(jié)能環(huán)保支出等科目預決算差異較大，而地方在一般公共服務、城鄉(xiāng)社區(qū)支出、節(jié)能環(huán)保支出、農(nóng)林水支出等科目預決算差異較大；項目支出預決算差異總體大于基本支出預決算差異。區(qū)域特征分析發(fā)現(xiàn)，調整差異的區(qū)域特征明顯，但執(zhí)行差異的區(qū)域特征并不明顯，其中東部地區(qū)調整差異更小，因此總體來看東部地區(qū)預決算差異小于中西部地區(qū)。
（2）預決算差異具有普遍性、不可預知性、非對稱性、成因多樣性、適度性，要客觀認識預決算差異。一般公共預算支出預決算差異具有的五大屬性決定了預決算差異的復雜性，因此認識預決算差異不能一概而論，要從導致預決算差異的主要成因出發(fā)，分類視之，即理性認識客觀因素，主動化解不合理因素，鼓勵支持節(jié)支因素�；�于預算過程 預算結構二維邏輯框架，將預決算差異的成因歸類為六類技術因素、制度因素、政策因素、經(jīng)濟因素、管理因素和主體互動因素。
（3）通過預算管理主體間的博弈分析發(fā)現(xiàn)，財政部門、支出部門和監(jiān)督部門之間的互動行為影響預算編制的科學性和執(zhí)行的規(guī)范性，進而影響預決算差異。預算編制過程中，影響支出部門與財政部門之間的博弈均衡的因素有：財政部門對部門預算的削減比例、財政部門審核預算的成本、支出部門虛報預算的成本、財政部門和支出部門的信息不對稱從程度會影響預算編制過程的均衡結果。支出部門之間的博弈表明，由于預算規(guī)模既定，社會獲得公共物品與服務的總量也是一定的，而這種競爭活動是需要相應成本的，其最終結果應該是某種負和的社會損失。預算監(jiān)督過程中，通過分析是否財政結余的博弈過程發(fā)現(xiàn)，均衡結果與監(jiān)督部門對未及時結余的懲罰力度、實質結余資金規(guī)模、結余后第二年度的削減規(guī)模、支出部門選擇不結余的處理成本、監(jiān)督部門選擇監(jiān)督的成本有關。
（4）通過靜態(tài)和動態(tài)面板模型對技術因素、制度因素、政策因素、經(jīng)濟因素、管理因素的回歸發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟不確定程度、轉移支付占比、晉升壓力、政策不確定性、潛在GDP增長率、財政收入增速、財政支出結構、財政透明度會顯著影響預決算差異。內部動態(tài)特征分析結果表明，由于各因素的作用路徑不同，對調整差異和執(zhí)行差異的影響存在不同，部分因素在調整差異中顯著而執(zhí)行差異中不再顯著經(jīng)濟預測偏差、財政收入增速和財政透明度，部分因素在調整差異中不顯著而預算執(zhí)行差異中顯著經(jīng)濟不確定程度、財政分權、政策不確定性、潛在GDP增長率、人均GDP。
（5）通過利用Shapely分解和MQ指數(shù)對預決算差異影響因素的貢獻度分解，發(fā)現(xiàn)我國的預決算差異最主要的來源是制度因素和管理因素，并同時受到經(jīng)濟因素影響。其中制度因素主要作用于影響調整差異，管理因素在執(zhí)行差異中的作用更為明顯。
（6）預決算差異的成因具有地區(qū)異質性，通過分析發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)貢獻度最高的三個因素分別為官員晉升壓力、財政收入增速、財政分權；中部地區(qū)貢獻度最高的三個因素分別為財政分權、人均GDP和轉移支付占比；而西部地區(qū)貢獻度最高的三個因素分別為財政收入增速、經(jīng)濟增速和轉移支付占比。時間異質性分析發(fā)現(xiàn)，隨著時間的延續(xù)，影響因素結構存在一些規(guī)律性變動轉移支付的貢獻度呈下降趨勢，宏觀經(jīng)濟預測差異的貢獻度呈上升趨勢。
總體來說，我國各級一般公共預算支出普遍存在不同程度的預決算差異。我們要客觀認識預決算差異，分類施策理性認識客觀因素，主動化解不合理因素，鼓勵支持節(jié)支因素,以提高資源配置效率和執(zhí)行效率，更好履行政府受托責任。要認識到我國當前階段預決算差異的主要成因是制度性因素和管理因素，以及預算調整差異和預決算執(zhí)行差異性質的不同，未來需不斷優(yōu)化制度并強化預算管理。
具體政策建議為：一是加強財政預算法治化建設。二是加強各項制度有效銜接，進一步完善我國財政體制，理順政府間收支責任，完善轉移支付制度。三是提高預算編制科學性，加強中期財政規(guī)劃管理，提高宏觀預測能力，并進一步完善預算管理，加快推進項目支出標準建設，進一步規(guī)范預算編制。四是進一步規(guī)范預算執(zhí)行管理，規(guī)范預算調整流程，建立預算調整控制機制。五是優(yōu)化制度設計，協(xié)調預算主體良性互動，完善預算監(jiān)督體系，營造公開透明預算環(huán)境。六是強化績效意識，將預決算差異納入預算績效管理。