序言
“行政三法”是指《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《中華人民共和國(guó)行政許可法》和《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》。此三法是中國(guó)行政法調(diào)整行政行為和行政程序的三部最重要最基本的法律，是行政行為和行政程序法的“三部曲”。
《行政三法研究》是筆者自20世紀(jì)80年代以來(lái)近40年研究行政處罰法、行政許可法和行政強(qiáng)制法三法的成果匯集，包括歷年在報(bào)刊發(fā)表的一系列論文、評(píng)論、媒體訪(fǎng)談錄，以及筆者向立法機(jī)關(guān)和政府部門(mén)提交的有關(guān)立法建議、法律法規(guī)修改建議、法律法規(guī)實(shí)施建議；還包括筆者對(duì)“三法”實(shí)施前后和實(shí)施過(guò)程中發(fā)生的各種熱點(diǎn)法律事件的評(píng)論，筆者接受媒體記者采訪(fǎng)或與網(wǎng)民互動(dòng)，討論這些事件發(fā)生的原因及提出避免這些事件發(fā)生的對(duì)策等。
本書(shū)對(duì)所收筆者有關(guān)“行政三法”或內(nèi)容涉及“行政三法”的論文、評(píng)論、媒體采訪(fǎng)、案例分析等均在文前增加了一個(gè)“寫(xiě)作背景”。這樣，讀者通過(guò)閱讀這些論文、評(píng)論、媒體采訪(fǎng)錄、案例分析，能更好地理解“行政三法”立法和實(shí)施的艱難過(guò)程，以及“行政三法”對(duì)推進(jìn)中國(guó)法治建設(shè)，規(guī)范、控制行政權(quán)力和保護(hù)公民、法人及其他組織合法權(quán)益的重大意義。這些論文、評(píng)論、媒體采訪(fǎng)錄、案例分析以及筆者為上述內(nèi)容所寫(xiě)的“寫(xiě)作背景”，一方面反映了中國(guó)改革開(kāi)放以后整個(gè)行政法治（不限于“行政三法”）的發(fā)展路徑；另一方面也反映了筆者40年來(lái)對(duì)中國(guó)行政法治發(fā)展目標(biāo)、路徑的思考和探索（包括某些現(xiàn)在看來(lái)不太正確或者錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)以及筆者現(xiàn)在仍然堅(jiān)持并自認(rèn)為正確的觀(guān)點(diǎn)和主張）。
《行政三法研究》分為三編：第一編行政處罰法研究；第二編行政許可法研究；第三編行政強(qiáng)制法研究。每編均按論文、評(píng)論、媒體采訪(fǎng)錄、案例分析發(fā)表的時(shí)間先后順序編排。這樣依時(shí)間順序編排有利于讀者了解“行政三法”立法和各種法律事件發(fā)生、演變的過(guò)程。
我國(guó)行政法治發(fā)展40多年來(lái)，整個(gè)行政管理領(lǐng)域從幾乎無(wú)法可依到逐步有法可依，從有法不依到基本上做到有法必依，從隨意執(zhí)法到較嚴(yán)格地依法執(zhí)法，從重管理輕服務(wù)、重規(guī)制輕權(quán)益保護(hù)、重實(shí)體處理輕正當(dāng)程序到管理與服務(wù)并重、規(guī)制與權(quán)益保護(hù)并重、實(shí)體處理與遵循正當(dāng)程序并重，走過(guò)了一條雖然曲折艱辛但卻不斷進(jìn)步、不斷發(fā)展的道路，“行政三法”的制定與實(shí)施過(guò)程是中國(guó)行政法發(fā)展道路的一個(gè)縮影。
《行政處罰法》制定于1996年（后經(jīng)2009年、2017年兩次修正和2021年大幅度修訂），之前在行政處罰領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)法律只有僅適用于治安管理領(lǐng)域的《治安管理處罰條例》。關(guān)于制定《行政處罰法》的意義，時(shí)任第八屆全國(guó)人大常委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)曹志在第八屆全國(guó)人大第四次會(huì)議上對(duì)該法草案所作說(shuō)明中指出：“制定行政處罰法,是我國(guó)行政法制建設(shè)中的一件大事,也是加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的一個(gè)重要步驟。行政處罰法的制定,對(duì)于規(guī)范行政機(jī)關(guān)有效地依法行政,改進(jìn)行政管理工作,加強(qiáng)廉政建設(shè),維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益,保護(hù)公民的合法權(quán)益,促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展,都將起到重要作用。行政處罰是國(guó)家法律責(zé)任制度(包括刑事責(zé)任、民事責(zé)任、行政責(zé)任)的重要組成部分,是行政機(jī)關(guān)依法行政的手段之一。各級(jí)政府為了有效地行使行政管理職權(quán)，保障法律的貫徹執(zhí)行，需要有行政處罰手段。但是，由于對(duì)行政處罰的一些基本原則沒(méi)有統(tǒng)一的法律規(guī)定，實(shí)踐中存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在處罰的隨意性,特別是有些地方和部門(mén)隨意罰款，或一事幾次罰、幾個(gè)部門(mén)罰等，人民群眾很有意見(jiàn)。造成亂處罰、亂罰款的主要原因是：（1）行政處罰的設(shè)定權(quán)不明確，有些行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定行政處罰；（2）執(zhí)罰主體混亂，不少?zèng)]有行政處罰權(quán)的組織和人員實(shí)施行政處罰；（3）行政處罰程序缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)定，缺少必要的監(jiān)督、制約機(jī)制,隨意性較大，致使一些行政處罰不當(dāng)。為了從法律制度上規(guī)范政府的行政處罰行為，制止亂處罰、亂罰款現(xiàn)象，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，需要制定行政處罰法�！辈苤荆骸蛾P(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政處罰法(草案)〉的說(shuō)明》，載北大法寶網(wǎng)，https://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=protocol&Gid=8df10125484fdabbee8f9a1cffe3917dbdfb�！缎姓�處罰法》是我國(guó)調(diào)整行政行為和行政程序的第一部行政基本法。它區(qū)別于僅調(diào)整某一具體行政管理領(lǐng)域的部門(mén)行政法，如《土地管理法》《藥品管理法》《產(chǎn)品質(zhì)量管理法》《礦產(chǎn)資源管理法》等。這些部門(mén)行政法雖然也規(guī)定了違反相應(yīng)法律的行政處罰等法律責(zé)任，但其罰則只適用于某一具體行政管理領(lǐng)域，而不像《行政處罰法》一樣，其法律規(guī)則適用于整個(gè)行政管理領(lǐng)域�！缎姓�處罰法》所確立的有關(guān)行政處罰原則（如處罰法定原則、公開(kāi)公正原則、適當(dāng)性原則、處罰與教育相結(jié)合原則、行政相對(duì)人享有陳述權(quán)和申辯權(quán)等正當(dāng)法律程序原則）和相應(yīng)行政處罰制度（特別是一事不再罰制度、處罰聽(tīng)證制度等）不僅適用于行政處罰行為，而且其內(nèi)容和法治精神也適用于其他各種行政行為。
《行政許可法》制定于2003年（后經(jīng)2019年小幅度修正）。此前，我國(guó)行政許可領(lǐng)域無(wú)任何法律規(guī)范。關(guān)于《行政許可法》制定的意義，時(shí)任國(guó)務(wù)院法制辦公室主任楊景宇在第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議所作《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政許可法(草案)〉的說(shuō)明》中指出：“行政許可(也就是通常所說(shuō)的‘行政審批’),是行政機(jī)關(guān)依法對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)實(shí)行事前監(jiān)督管理的一種重要手段,是不可缺少的,多年來(lái)實(shí)際上也起了重要的作用。問(wèn)題是行政許可過(guò)多、過(guò)濫,究其主要原因：一是行政許可設(shè)定權(quán)不明確,有些鄉(xiāng)政府、縣政府在設(shè),有些行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也在設(shè)。二是設(shè)定行政許可的事項(xiàng)不規(guī)范,一講行政管理,就要審批。三是實(shí)施行政許可環(huán)節(jié)過(guò)多、手續(xù)煩瑣、時(shí)限過(guò)長(zhǎng)、‘暗箱操作’,老百姓辦事很難。四是重許可、輕監(jiān)管或者只許可、不監(jiān)管的現(xiàn)象比較普遍,市場(chǎng)進(jìn)入很難,而一旦進(jìn)入?yún)s又缺乏監(jiān)管。五是有些行政機(jī)關(guān)把行政許可作為權(quán)力‘尋租’的一個(gè)手段。不少企業(yè)、個(gè)人為了取得行政許可，還要給好處、托關(guān)系，助長(zhǎng)了腐敗現(xiàn)象的蔓延。在一定意義上，可以說(shuō)行政許可已經(jīng)成為一個(gè)腐敗源。六是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，往往只有權(quán)力、沒(méi)有責(zé)任,缺乏公開(kāi)、有效的監(jiān)督制約機(jī)制�，F(xiàn)行行政許可制度在一定程度上已經(jīng)成為轉(zhuǎn)變政府職能的一個(gè)障礙。按照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署，各地方先后開(kāi)展了行政審批制度改革，取消了一批行政審批項(xiàng)目，規(guī)范了行政審批程序，取得了初步的成效，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)；國(guó)務(wù)院部門(mén)行政審批制度改革正在抓緊進(jìn)行。按照世貿(mào)組織協(xié)定和我國(guó)對(duì)外承諾，行政許可應(yīng)當(dāng)以透明和規(guī)范的方式實(shí)施，行政許可條件和程序?qū)�貿(mào)易的限制不能超過(guò)必要的限度,中國(guó)工作組報(bào)告書(shū)并對(duì)服務(wù)貿(mào)易的行政許可程序提出了9條明確要求。因此，制定行政許可法，對(duì)于鞏固行政審批制度改革成果，履行我國(guó)對(duì)外承諾，進(jìn)一步推進(jìn)行政管理體制改革，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，都有重要意義�！薄缎姓�許可法》是我國(guó)調(diào)整和規(guī)范行政許可制度的基本法律。該法確立的各項(xiàng)行政許可原則（特別是信賴(lài)保護(hù)原則）和行政許可制度（特別是行政許可的一次性告知制度、時(shí)限制度和聽(tīng)證制度）不僅是我國(guó)行政法治的重要?jiǎng)?chuàng)新，與國(guó)外相應(yīng)制度比較，亦具有先進(jìn)性。國(guó)外幾乎沒(méi)有專(zhuān)門(mén)規(guī)范行政許可制度的行政許可法，它們一般在統(tǒng)一的行政程序法中規(guī)定行政許可的有關(guān)原則和相應(yīng)制度。
《行政強(qiáng)制法》制定于2011年。此前，我國(guó)行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)則均分散規(guī)定于個(gè)別的部門(mén)行政管理法（如《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《食品安全法》等）之中，無(wú)統(tǒng)一的行政強(qiáng)制法律。關(guān)于《行政強(qiáng)制法》制定的意義和指導(dǎo)思想，時(shí)任第十屆全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任信春鷹在向第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議所作的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法(草案)〉的說(shuō)明》中指出，“行政強(qiáng)制制度涉及行政管理的效率,也涉及對(duì)公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的處分或者限制。因此,依法規(guī)范行政強(qiáng)制權(quán),既是依法行政的需要,也是維護(hù)公民合法權(quán)益的需要。目前,由于沒(méi)有統(tǒng)一的法律規(guī)范,一些行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中,既存在對(duì)某些嚴(yán)重違法行為因缺乏強(qiáng)制手段處理不力的情況,也存在行政強(qiáng)制手段濫用的情況。主要問(wèn)題是：(1)哪些機(jī)關(guān)可以設(shè)定行政強(qiáng)制措施,不明確；(2)行政強(qiáng)制措施的具體形式繁多,同一行政強(qiáng)制措施有多種表述,缺乏規(guī)范；(3)有些沒(méi)有強(qiáng)制權(quán)的行政機(jī)關(guān)自行實(shí)施強(qiáng)制措施,甚至授權(quán)、委托其他組織實(shí)施行政強(qiáng)制措施；(4)缺乏程序性規(guī)定,有些行政機(jī)關(guān)在采取強(qiáng)制措施時(shí)隨意性較大,對(duì)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成侵害；(5)行政機(jī)關(guān)履行行政管理職責(zé)時(shí),缺少必要的手段,致使一些嚴(yán)重違法行為得不到有效處理。起草工作總的指導(dǎo)思想是,推進(jìn)依法行政,維護(hù)公民權(quán)益,既賦予行政機(jī)關(guān)必要的強(qiáng)制手段,保障行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé),維護(hù)公共利益和公共秩序,又對(duì)行政強(qiáng)制行為進(jìn)行規(guī)范,避免和防止權(quán)力的濫用,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”�！缎姓�強(qiáng)制法》是我國(guó)調(diào)整和規(guī)范行政強(qiáng)制制度的基本法律。該法確立的各項(xiàng)行政強(qiáng)制原則（特別是比例原則）和相應(yīng)行政強(qiáng)制制度（特別是行政強(qiáng)制設(shè)定的聽(tīng)證論證制度、行政強(qiáng)制執(zhí)行事先催告制度等）不僅適用于行政強(qiáng)制行為，而且其內(nèi)容和法治精神也適用于其他各種行政行為。
《行政三法研究》是筆者公法著作系列叢書(shū)的第八卷，本卷相較于前面各卷，形式較為輕松活潑，不拘一格。研究成果不全是純?cè)�理性的著述和論文，而是以多種形式呈現(xiàn)，既有論文，也有評(píng)論，還有媒體記者訪(fǎng)談錄、案例分析等。有的文章還附有相關(guān)事件的背景材料。因此，本卷對(duì)“行政三法”的研究成果雖未形成一部體系完整的專(zhuān)著，但仍構(gòu)成反映筆者40年來(lái)不同時(shí)期有關(guān)“行政三法”所涉各類(lèi)問(wèn)題學(xué)術(shù)觀(guān)點(diǎn)的一部有內(nèi)在邏輯聯(lián)系的文集。
由于這部文集收集的文章有的時(shí)隔相當(dāng)久遠(yuǎn)，故所持觀(guān)點(diǎn)，所用學(xué)術(shù)概念、術(shù)語(yǔ)，所引用的資料可能有的與現(xiàn)時(shí)行政法學(xué)的理論和實(shí)踐不完全吻合、一致。但是，為了反映歷史的真實(shí)，反映筆者對(duì)“行政三法”研究的過(guò)程，故筆者將這些文章收入本卷時(shí)，基本保持文章的原貌，相應(yīng)機(jī)構(gòu)為文章發(fā)表時(shí)機(jī)構(gòu)稱(chēng)謂，所引法律、法規(guī)也均為文章發(fā)表時(shí)的最新規(guī)定。筆者不對(duì)文章內(nèi)容作大的修改，僅對(duì)個(gè)別明顯的訛誤進(jìn)行修正。對(duì)此，既請(qǐng)讀者予以諒解，也請(qǐng)讀者予以批評(píng)指正。
姜明安
2023年4月1日
于北京海淀區(qū)八里莊公寓