我國合作社發(fā)展不規(guī)范的現狀與合作社法修訂的有限目標（代序）
仝志輝


本叢書第一冊聚焦合作社的本質問題，集中反映了合作社立法前后對于合作社本質問題的爭論以及合作社法對于合作社本質問題的處理。作為本叢書的第二冊，本冊集中反映的是立法如何面對現在合作社發(fā)展的不規(guī)范以及與此有關聯的合作形式多元化的局面。這一冊選編的文章為我們討論如何認識合作社發(fā)展的不規(guī)范，如何通過立法改善發(fā)展不規(guī)范的局面提供了很好的背景。
本冊選編的主要是對合作社發(fā)展不規(guī)范狀況的原因分析以及與此相關的法律、政策規(guī)制的討論。本書具體分為三編：第一編的論文從不同角度呈現合作社發(fā)展不規(guī)范的現狀；第二編梳理發(fā)展不規(guī)范在經營主體發(fā)展、法律和扶持政策等多方面的原因，尤其是法律和政策方面的原因；第三編展示學者在立法和政策改進上提出的方向性和具體化的建議。以上現狀、原因和對策的三方面內容在一篇論文中可能同時涉及，一篇論文被編在哪一編，主要是根據論文的貢獻和論述的重點而定。
今天合作社法修訂面對的形勢和當初進行合作社立法時不同，當時立法面對的是各類合作組織已經成立且各有特點，組織需求非常多樣化的情況，法律訂立的重點是明確合作社的性質，即明確界定“什么是成員擁有、以自助為原則和宗旨的合作社”。當時的立法考慮到了各類合作組織形式的多樣性，僅就應該重點發(fā)展的專業(yè)合作社進行規(guī)定，并且在成員資格和數量、出資方式、內部管理制度、盈余分配上給予低門檻和包容性的制度安排，并規(guī)定多種扶持政策以鼓勵其發(fā)展。
而今天的立法修訂面對的主要形勢是：專業(yè)合作社數量激增，但發(fā)展不規(guī)范情況也更加突出，而對于不規(guī)范現象各方認識又不一致；在發(fā)展不規(guī)范的同時，另外一個突出的現象是合作社發(fā)展的多元樣態(tài)更加明顯。大家對于什么是合作社有了基本共識，因而合作社發(fā)展的不規(guī)范態(tài)勢自然引起了學界和政界極大的關注。通過修訂法律是否可以遏制和改善這種不規(guī)范發(fā)展的局面逐步成為合作社研究的中心議題之一。同時，不可避免的是，在立法階段已經呈現出來但當時在立法中未能澄清的基本觀念的分歧，在今天表現得更加明顯了。
作為主編，筆者在這里結合對各編主旨的陳述，對合作社發(fā)展不規(guī)范的主要問題進行評述，并在評述之后，提出自己對合作社法修訂的觀點。本序言既是對全書內容的提要總結，也是基于這些匯集起來的研究，討論合作社法修訂對于改變發(fā)展不規(guī)范的現狀能起到什么作用，對此我們應持何種目標。
一　合作社不規(guī)范發(fā)展的現狀
在2007年《中華人民共和國農民專業(yè)合作社法》通過并實施之后，合作社加速發(fā)展，到2015年12月底，全國登記注冊的農民合作社達153.1萬家，比上年底增長18.8%，實際入社農戶10090萬戶，約占農戶總數的42%，較上年提高6.5個百分點�！笆�二五”期間，合作社數量增長近3倍，農戶入社率提高近31個百分點。
但在高速發(fā)展的同時，“假、空、小、弱、散”問題突出。合作社發(fā)展存在的不規(guī)范現象主要有：社員民主權利沒有落實，合作社民主管理制度形同虛設，多數合作社的重大決策是由社長或少數幾個大戶社員說了算；合作社內部盈余分配不能遵照法律規(guī)定按交易量返還，這限制了普通社員從合作社發(fā)展中獲利的機會；合作社與外部經濟主體的交易關系不規(guī)范，很多時候，合作社只是大戶、農業(yè)企業(yè)的翻牌；大戶、家庭農場、農業(yè)企業(yè)掛著合作社的牌子，套取國家對合作社發(fā)展的扶持資金；不規(guī)范的專業(yè)合作社為了擴大經營規(guī)�；蛘咛兹≌�策扶持，紛紛成立農民專業(yè)合作社聯合社，這使得合作社發(fā)展不規(guī)范的現象在聯合社層面繼續(xù)發(fā)展，在更大程度上侵犯普通社員的權益，消減國家政策扶持的效果。
合作社法通過之后，對于合作社發(fā)展方向和態(tài)勢的評價也成為學術熱點。這與在合作社立法前后對于合作社立法目的、調整范圍和合作社定義方面的激烈爭論是緊密相關的。合作社法對于合作社本質問題的處理，基本上接受了國際合作社聯盟對合作社原則的界定，這表現出希望中國農民合作社規(guī)范發(fā)展的立法宗旨。但是，實踐的發(fā)展似乎并沒有落實立法者的宏愿。在法律通過的短短一兩年時間內，大量不合法律要求的合作社注冊成立。合作社的數量及其覆蓋鄉(xiāng)村、農戶的范圍迅速增長，合作社的形式越來越多樣化，或者說，合作社被各種經濟主體加以利用的范圍越來越廣、程度越來越深。這種發(fā)展趨勢到底對農業(yè)現代化和保護農民利益起到怎樣的作用，學者們的意見并不一致。
第一編的四篇論文都注意到一些共同的事實，即非普通農戶的大戶和外來資本創(chuàng)立的企業(yè)已經成為合作社的領辦者，并且領辦型合作社已經成為合作社的主要形式，而且，它引發(fā)了進一步的結果，就是大戶和企業(yè)在合作社的出資額和盈余分配中占大頭，在合作社的控制權中占優(yōu)勢。張曉山、苑鵬基于現實中的農戶異質和資本、農戶實力不對等的情況，認為由資本和大戶領辦合作社不可避免，且目前這對普通農戶是有利的。劉老石、苑鵬甚至認為這可能就是有中國特色的合作社的發(fā)展形式。對于這種合作社的發(fā)展導致的普通農戶獲利占比不高的情況，四位學者都有共識。但對于發(fā)展不規(guī)范的原因及性質的判斷，學者之間發(fā)生了分歧。
張曉山從他一直認為的“多樣化、混合型的農業(yè)現代化發(fā)展模式和經營形態(tài)在中國農村將長期存在”的觀點出發(fā)，認為作為農業(yè)現代化重要載體的農民專業(yè)合作社也將長期呈現異質性和多樣性的特點，而資本和大戶領辦成為農民專業(yè)合作社的一種形式甚至在部分地區(qū)成為主要形式，正是這種異質性和多樣性發(fā)展格局中的正常表現。從他關注的農業(yè)發(fā)展的角度，他認為專業(yè)農戶能不能成為合作社的主體并發(fā)展壯大，是衡量合作社發(fā)展質量的重要指標。而潘勁認為，這一現實已經違背了合作社資本報酬有限的原則。
劉老石試圖站在整個合作社運動發(fā)展的全過程和大局來看待合作社發(fā)展不規(guī)范的問題。他認為所謂合作社的真假問題是個偽問題，真正的問題應該是符合中國實際的合作社標準是什么的問題，而解決問題的方式也應該是讓農民更多地創(chuàng)造合作社的多種形式，在制度競爭中讓真假合作社自現，在能夠發(fā)現什么是符合實際的合作社標準的時候，再通過法律修改的方式加以規(guī)范。劉文的貢獻是十分堅定地將合作社發(fā)展中的問題定位為不規(guī)范問題，這使得我們按照法律上的合作社標準來衡量現實中的合作社時不能簡單地按真假區(qū)分，而是應認真思考為什么會存在不規(guī)范，不規(guī)范從合作社運動發(fā)展的大局看是利大于弊還是弊大于利。同時，他也直接指出，合作社法規(guī)定的關于合作社的五條原則并不具有可操作性，進而提出應以“一人一權”而不是“一人一票”來作為合作社的根本原則，這樣可以確保合作社由初期的資本更多獲利逐步演化到資本和勞動平等獲利的運作模式。劉老石特殊的人生際遇使他無法再為自己這些獨到的見解貢獻進一步的智慧，但中國的農民合作社運動中永遠留下了他熱忱、冷靜和睿智的思考。
苑鵬的文章明確點出了農民專業(yè)合作社法在成員法政方面的寬泛規(guī)定是合作社發(fā)展出現多種形態(tài)的重要原因。她的表述是：“中國《農民專業(yè)合作社法》的一大突破是成員構成不再局限于具有相同市場地位、從事相同生產經營活動的同業(yè)生產者的聯合，而是在此基礎上，還允許那些處在同一農產品產業(yè)鏈條上具有上游、下游業(yè)務關聯的相關利益群體共同聯合，組成合作社。即農民專業(yè)合作社不僅是農產品生產經營者的同質者的組織，也是服務利用者和服務提供者共同組成的異質者的組織�！币簿褪钦f，法律主動適應了異質性的農民成員的合作需求，并很可能放大了這樣的合作需求，從而使得異質性成員的合作社成為合作社發(fā)展的主流形式。這也就是她說的“作為合作社利用者的農民生產者和作為合作社業(yè)務服務提供者的非農產品生產者共同組成的合作社”。這種合作社區(qū)別于“作為合作社利用者的農民生產者組成的合作社”，具有明顯的中國印記。這也使得中國的農民合作社出現了相對經典合作社性質的組織性質變異，中國的合作社“由利用者組成的組織、‘所有者-利用者’同一的成員共同體，走向‘所有者-業(yè)務相關者’同一、相關利益群體共同組成的聯盟”。變異不僅體現在成員關系、決策原則、收益分配規(guī)則和經營規(guī)則等方面，而且表現在合作文化、合作哲學等方面。這種變異被苑鵬認為是一種組織創(chuàng)新。不論領辦人是哪種類型，其都實現了領辦人和農戶的帕累托改進。但是，她也承認，領辦人與農戶的帕累托改進程度明顯不同。“這將造成農戶群體在市場競爭中更加處于相對弱勢的地位，與領辦人群體的經營實力、收入差距進一步拉大。并且，由非農民生產者領辦的各類合作社產生的一個共性問題是：他們的出現使得小農發(fā)展自我合作社的機會更小�！�
二　合作社不規(guī)范發(fā)展的主體原因和環(huán)境原因
雖然合作社的不規(guī)范發(fā)展具有多種成因，但基于本套叢書的編輯意圖和本冊的主題，本書第二部分突出反映合作社發(fā)展的不規(guī)范與合作社法本身的不完善之間的關聯。合作社法的立法本意就是規(guī)范合作社的發(fā)展，但在合作社立法之后，合作社發(fā)展的不規(guī)范現象又進一步惡化。這不能不引起人們的深思。
學者們在立法前討論合作社法的立法意義時，普遍認為合作社法將規(guī)范合作社的發(fā)展。在合作社法的立法討論過程中，各方也十分注意合作社應擁有規(guī)范的治理結構。黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確指出：支持農民按照自愿、民主的原則，發(fā)展多種形式的農村專業(yè)合作組織。其中，民主的原則被明確提出。合作社法規(guī)定合作社實行民主管理，并規(guī)定了一系列權力結構和管理制度。
合作社法為了保證合作社成員參與民主管理，以及規(guī)范合作社成員之間的權力義務關系，設定了一系列的法律制度：如農民成員比例，成員大會選舉和表決制度，成員退社權利，成員參與合作社內部事務管理制度，成員分享盈余權利，成員賬戶制度，等等。
對于以上制度為何無法得到有效執(zhí)行從而導致合作社發(fā)展的不規(guī)范現象，學者的分析主要從兩方面入手：一種是從發(fā)展合作社的各種力量上找原因，一種是從法律自身找原因。前文已經提及苑鵬在分析合作社發(fā)展不規(guī)范的現狀時已經明確指出，合作社法對于合作社多種性質成員的開放態(tài)度給合作社內部治理的不規(guī)范埋下了伏筆。這種對合作社法律自身缺陷的分析和各種力量行為的分析，是本編對發(fā)展不規(guī)范成因的理解。
在這部分文獻中，仝志輝和熊萬勝貢獻了兩種分析思路，并影響了其后加入的學者的分析。仝志輝將解釋的重心放在為什么大量專業(yè)合作社成為“大農吃小農”的合作社，或者說，合作社發(fā)展如何背離了合作社“使成員平等受益”的價值目標。他首先分析了三類主體，農戶、涉農部門和下鄉(xiāng)資本的狀況，并具體呈現了三類不同主體在合作社發(fā)展中的相互關系狀況，指出涉農部門和下鄉(xiāng)資本相互勾結，且和分化了的農戶中的大戶相結合，這共同促成了這類合作社的出現和壯大。仝文是在農業(yè)經營體制和農業(yè)政策演進的大背景中分析這一實踐機制的，其認為上述機制是一個宏觀結構的產物，因此，解決合作社發(fā)展不規(guī)范的問題就不僅僅是一個嚴格執(zhí)行合作社法和調整合作社促進政策的問題，而是整個農業(yè)經營體系和農業(yè)政策的系統(tǒng)調整。仝文的目標是為合作社問題的討論提供大的結構背景，并直接進入對關鍵的實踐運作機制的分析。
熊萬勝解釋的現象和仝志輝類似，但是他的概括緊扣合作社發(fā)展實踐和合作社原則之間的背離，即“名實分離”。熊萬勝認為，“名實分離”是合作社這一組織在制度化過程中產生的意外后果，他給出的解釋方向在于新制度主義論及的制度環(huán)境和組織行動者兩個方面：在制度環(huán)境層次上，國家在市場經濟條件下強化了有選擇的再分配體系以及法律體系，建立了政府對于企業(yè)和能人的非科層性集權關系。這種集權關系在縱向上是多層級的，橫向上是多條線的，運作方式是人格化的，這給農民專業(yè)合作經濟組織的“名實分離”行為提供了自主性空間與合法性。在行動者層次上，選擇性再分配體系中的制度行動者將農民專業(yè)合作經濟組織的制度形式作為最基本的甄別依據，誘使作為組織行動者的農民專業(yè)經濟組織積極嵌入制度環(huán)境，并將制度建設與選擇作為獲取政府資源的“門道”，從而使得這類組織在技術性結構之外，分化出了一個“資源性結構”。這種“資源性結構”可以理解為一個持續(xù)性的資源運作和獲取的流程，熊文提示我們注意這個流程的存在。相比法律上的合作社，熊萬勝的論文給出了實踐形態(tài)的合作社的生成過程。
仝志輝和熊萬勝的文章分別為行動主體和制度環(huán)境做了具體分析，為進一步對合作社發(fā)展不規(guī)范的過程機制進行分析奠定了基礎。從他們的角度來看后續(xù)研究，可以對后續(xù)的相關文章做如下的定位。
崔寶玉的文章以合作社規(guī)制的全面加強為背景，對合作社發(fā)展的制度環(huán)境做了充分描述，分析了中央政府、地方政府在發(fā)展合作社中的不同目標，分析了在地方行政場域中，功能性合作社俘獲政府的過程，說明了功能性合作社異化的本質，也解釋了非功能性合作社在政府扶持政策中被邊緣化的機制。
馮小分析了多種鄉(xiāng)村政治權力主體如何接納合作社制度并進行自主性策略運作的過程，即合作社的“被包裝”過程。馮小把仝志輝提及的農戶分化和部門、資本下鄉(xiāng)進一步描述為：國家相關惠農政策和鼓勵鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展措施的頻度與力度會持續(xù)增強，合作社制度處在農民分化與基層治理結構的雙重變動中難免出現異化現象，農民社會分化與基層治理成為合作社異化的基礎。這篇文章的貢獻是具體描述了“合作社包裝下鄉(xiāng)資本”的現象，即合作社被政府作為招商引資的政策優(yōu)惠包，會成為下鄉(xiāng)資本謀利經營的策略及鄉(xiāng)村少數精英包裝投機資本的牟利工具。
何慧麗、趙曉峰的文章，可以視為對仝志輝一文的重新敘述，其更為簡潔地分析了部門和資本下鄉(xiāng)如何在減少同農戶的交易成本的同時也加劇了合作社的異化，并進一步提出了更具體的對策建議。
三　合作社法修訂的價值取向和具體方向
第二部分中對于合作社發(fā)展不規(guī)范的原因的探討主要涉及合作社發(fā)展過程中客觀的利益結構的作用，因此，法律和政策規(guī)則就必須打破現有的利益結構或者說超脫這一結構。在這方面，我國需要有的放矢地制定一些相應的法條和政策。這就涉及本冊第三部分的內容。
首先涉及的是立法規(guī)制的價值取向問題。價值取向是法律規(guī)制的基礎，合作社的法律和政策規(guī)制應體現促進社區(qū)發(fā)展、公平、益貧性等價值取向，從而更好地促進合作社向規(guī)范的方向發(fā)展。
任梅的文章認為，現有法律對于農民主體地位的保障不足，先發(fā)展后規(guī)范、重效率輕公平是政府規(guī)制（廣義上的法律規(guī)制）上的偏差，應該予以糾正。要大力保障弱勢小農戶的主體地位，要“先規(guī)范，再發(fā)展”，清晰規(guī)制邊界，提高規(guī)制效率，“重公平，促效率”，使合作社回歸公平性前提，提高運行效率和市場競爭力。
任大鵬、王敬培的文章認為，復雜的內外部環(huán)境使農民專業(yè)合作社體現著趨利性和服務性的雙重屬性，法律和政策應強化其服務社區(qū)的益貧性導向，使農民專業(yè)合作社發(fā)揮其帶動弱勢農民參與市場競爭及促進整個農村社區(qū)發(fā)展的作用。他們通過實例研究發(fā)現，合作社核心成員為了達到“套取政策支持”的目的，在必須滿足一些硬性指標的同時就要有一些帶動小規(guī)模農業(yè)生產者甚至是其所在農村社區(qū)發(fā)展的行為，因此建議，我們應完善法律和政策設計，防范政策實施中的尋租行為，實現對合作社領辦人過度追求自身利益而損害弱小農戶利益取向的矯正。
上述價值取向，應在制度層面上予以落實。學者們探討了制度落實的具體方向。申龍均認為，我國和韓日的農業(yè)有許多相似之處，因此韓、日的綜合農協，即既從事產品購銷等經濟事業(yè)，又從事信用保險等金融事業(yè)以及衛(wèi)生、養(yǎng)老等社會事業(yè)的綜合性組織，對我國有借鑒意義。他提出我國應發(fā)展農民綜合合作社，并在法律中做出相關規(guī)定。楊團以近年親歷的四個農村社會、經濟自治組織發(fā)展中的難題為例，說明農民組織內部再分配比外部的政府直接轉移支付更有效率，同時，農民組織更容易掌握會員資信，只要建立起網絡聯系，無論市場業(yè)務還是公共服務都會更加有效。這種制度試驗實際上契合了日本、韓國、中國臺灣地區(qū)農協(農會)的歷史經驗。他認為綜合性的農民合作組織由于內部功能互補，因而具有一種內生的可持續(xù)發(fā)展機制。為了啟動、激發(fā)、保護這種內生機制，必須啟動外部的社會政策框架和制度體系予以引導和全力支持。
最后兩篇文章涉及法律規(guī)制的具體方向，分別是合作社法通過之前和通過之后的兩篇政策類論文。徐旭初的文章寫于農民專業(yè)合作社通過之前，是對《浙江省農民專業(yè)合作社條例》制度取向的解析。該文把法律的制度導向分為法律導向、知識導向、文化導向三個部分，客觀地描述了制度導向的重要作用。該文對浙江條例在企業(yè)性質和法人性質方面的定位，對非生產性投資者加入合作社、合作社自我規(guī)制等問題的處理，既讓我們看到了當時立法者的考慮，也讓我們對于農民專業(yè)合作社法表現的制度導向增加了理解。這篇文章可以作為我們反思合作社法制度導向問題的一篇歷史文獻。根據本書以及對本書之外的合作社實踐發(fā)展的分析，我們可以更容易地鑒別合作社立法對制度導向考慮的得與失。
楊春悅的論文直面突出的合作社發(fā)展不規(guī)范的現狀，提出了完善法律應該重視的方面：首先，對立法如何調整合作社的范圍、規(guī)范合作社的主體、明確監(jiān)管部門和嚴格獎懲等提出了明確的立法建議；其次，對加強宣傳、落實扶持政策、突出示范引領作用、加強執(zhí)法隊伍建設等提出了建議；最后對嚴格執(zhí)法的幾個重要方面提出了建議。
婦女參與合作社發(fā)展符合合作社原則，但是，實踐中也有很多障礙。本書選編了苑鵬的一篇文章，該文針對婦女參與合作社發(fā)展并不順暢，還存在很多障礙的現狀分析了現行制度、傳統(tǒng)觀念，婦女自身條件等多種因素是如何影響婦女對合作社的有效參與的，并提出了相關對策。
四　合作社法修訂應持有限目標
當前農民專業(yè)合作社發(fā)展的不規(guī)范現象已經嚴重影響了通過合作社來加強農業(yè)社會化服務體系、建設現代農業(yè)的“三農”戰(zhàn)略部署。僅僅通過加強示范社建設和提升行政扶持的精準度不足以解決大面積的合作社不規(guī)范問題。在當下全國人大正在進行的《農民專業(yè)合作社法》的修訂中，我國應盡快訂立某些法律條款，促進合作社的規(guī)范發(fā)展，并有效推動相關規(guī)范合作社發(fā)展的政策出臺。為此，我們必須很好地設定合作社法修訂的目標。
筆者的觀點是：合作社法修訂應該持有限修訂的目標。一些大問題，如農業(yè)現代化中的農業(yè)經營體系構建乃至農業(yè)發(fā)展方式的轉變，農村改革中的農業(yè)經營方式、農業(yè)社會化服務體系乃至統(tǒng)分結合的基本經濟制度，以及農村發(fā)展中的農民福利、社區(qū)服務都和合作社的規(guī)范發(fā)展有關。但是，最為迫切的是，思考合作社在以上方面可以現實地發(fā)揮多少作用，以及立法在促進這些作用的發(fā)揮時應起多大作用。
同時，合作社法面臨著與相關法律的復雜關系（供銷社立法、農村金融立法、集體經濟組織立法），短期內很難擴大其調整的經濟（社會）主體的范圍。因此，我們應該立足于原有《農民專業(yè)合作社法》適用的經濟主體的范圍，將符合合作社原則、以農民為主體的經濟主體納入在內。這是一種有限擴大調整范圍的思路。
有限修訂的更重要含義是，只管法律可以管的。比如，雖然合作社法的執(zhí)行需要現有涉農部門的全力參與，但是由于涉農部門體制仍然存在缺陷，不宜在法律中對各涉農部門的具體職責做出規(guī)定，相反，還要對有關扶持合作社發(fā)展的規(guī)定進行檢討。
1.確立有限修訂是基于對合作社作用的合理定位
我們有必要對合作社在農村經濟發(fā)展中應起的作用做一個恰當的共識以作為討論的底線，以防對合作社的不正當期待干擾對合作社立法問題的討論。
在歐洲合作社的發(fā)展過程中，有一個非常重要的觀察家米瑟斯，他曾經因為批評計劃經濟而出名。其認為當時歐洲的合作社運動被作為一種政治工具，是一種政治運動，合作社運動尋求國家對于合作社的稅收減免和維持農產品高價格的特權，這勢必損害其它社會階層和整個經濟的利益。從合作社運動的角度看，他對合作社的批評是一種偏見。但其批評實際上包含了一種可貴的對于合作社作用的務實態(tài)度。合作社可以為弱勢群體帶來合理的利益，但是不應該天然地認為合作社的利益就凌駕于其它經濟主體之上，凌駕于合作社社員之外的其它社會成員之上。國家需要通過立法做的是，給予合作社這一類特殊的企業(yè)組織以合法性，為其內部治理結構設立基本規(guī)則，為其它經濟主體以及國家和合作社發(fā)生關系時設定基本的行為規(guī)則。對合作社立法，不意味著貶低其它經濟主體。在現階段，也不能導致對合作社之外的其它經營主體的限制或損害。這樣一種對于合作社作用（功能）的有限期待，將有利于更好地討論合作社法修法涉及的具體問題。
在改革開放之后，中國新時期的合作社興起直至今天，人們基于不同的立場、知識視野乃至利益，對農民合作社對于農村經濟和社會發(fā)展的作用給予了不同的期待。時至今日，合作社名義的經濟組織的成長已經數量眾多，我們對于合作社可以起到的基本作用可以有一個更為客觀的評價了。隨著農業(yè)的專業(yè)化和市場化過程，農業(yè)經營主體已經多樣化。合作社并不能包打天下，基于其對農業(yè)經營的適應性以及促進農戶和社區(qū)發(fā)展的特有功能，要通過更加有效的立法安排，擴大其生存空間，更主要地是提高其組織效力和經營業(yè)績，以進一步發(fā)揮合作社制度的優(yōu)勢。適宜的法律是使其充分發(fā)揮優(yōu)勢的必要條件。除此之外，合作社法或是合作社法背后的立法思想，都不能先驗地證明合作社是更加適宜農民、農業(yè)的經濟組織形式。
2.有限修訂要果斷拆除對于合作社發(fā)展以物質為主的政府扶持政策的合法性基礎
目前法律對于合作社注冊采取低門檻、包容性原則，對于合作社內部管理也規(guī)定得較為寬松，這說明法律期待給合作社發(fā)展留足空間，將內部規(guī)范管理的希望寄托在合作社自治上。同時，在促進其發(fā)展方面，各級政府采取了以物質資源扶持為主的政策。法律上的寬松和行政上的財政扶持一定程度上加劇了合作社發(fā)展不規(guī)范的局面。
特別在財政扶持上。物質扶持絕大多數是無償給予，法律對扶持效果也缺乏特別有效的監(jiān)督。在決定扶持對象時，各級政府只重視合作社的社員規(guī)模、資金規(guī)模和業(yè)務數量，這無形中助長了申請材料造假，也導致了合作社發(fā)展一味注重帶動農戶數量和業(yè)務規(guī)模等數量指標，而不重視其帶動農業(yè)產業(yè)結構調整、長效推動農民收入增長、確保社員參與民主決策等質量型指標。物質扶持為主的扶持方式導致涉農部門競逐扶持資金，農民大戶、外來資本只管申報、不管切實發(fā)展。法律的疏漏和行政的強力支持兩相結合，形成了“假”、“空”合作社占有相當比例的發(fā)展格局，擠壓了真正合作社發(fā)展的空間，“小”、“弱”、“散”的現象也就隨之蔓延。
對于合作社發(fā)展存在的不規(guī)范問題，國家已經提出了建立成員賬戶和管理檔案、進行年度報告、完善盈余分配制度等要求，但各部門仍然希望通過加強財政稅收扶持、給予用水用電支持等物質性舉措進行誘導。但合作社發(fā)展基數已經十分龐大，這些政策即使精準實施，也會因僧多粥少而無法顯效，監(jiān)督落實更難實施。甄別優(yōu)質合作社進行示范社扶持的成本也正在大大增加，人才培養(yǎng)體制也跟不上規(guī)范化的要求。目前，基于涉農部門政績導向和物質扶持為主的慣性，要想改變新注冊合作社主要是為了套取政策扶持以及合作社后續(xù)發(fā)展乏力的局面，行政措施已無顯著效力。
3.有限修訂要規(guī)范合作社準入條件
要實現有限修訂，首先要適度修改有關合作社準入條件的規(guī)定�，F有法律基本體現了“所有者與惠顧者同一”的合作社本質，是合作社規(guī)范發(fā)展的重要基礎。比如《合作社法》第3條規(guī)定，合作社應遵循下列原則：1.成員以農民為主體；2.以服務成員為宗旨，謀求全體成員的共同利益；3.入社自愿、退社自由；4.成員地位平等，實行民主管理；5.盈余主要按照成員與農民專業(yè)合作社的交易量（額）比例返還。上述各條中，成員地位平等，實行民主管理和盈余主要按照成員與農民專業(yè)合作社的交易量（額）比例返還這三點直接體現了合作社的本質規(guī)定。因此，并不需要大改。但是法律對合作社準入條件的規(guī)定失之于寬松，這導致公司假冒合作社之名侵占國家財政扶持資源。
現有法律對作為合作社成員主體的農民的界定究竟是戶口意義上的，還是職業(yè)意義上的并不明確，法律還規(guī)定企業(yè)可以加入合作社。這給其他經營主體，如公司、家庭農場翻牌成立假合作社提供了法律依據。
因此，應將《合作社法》第2條規(guī)定的“農民專業(yè)合作社是在農村家庭承包經營基礎上，同類農產品的生產經營者或者同類農業(yè)生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織。農民專業(yè)合作社以其成員為主要服務對象，提供農業(yè)生產資料的購買，農產品的銷售、加工、運輸、貯藏以及與農業(yè)生產經營有關的技術、信息等服務”修改為“農民合作社是在農村家庭承包經營基礎上，農產品生產經營者或者農業(yè)生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織。農民合作社成員應是實際從事農產品生產經營或生產經營服務、有農村戶籍、在農村長期居住的農業(yè)從業(yè)人員”。
并根據上述修改將第3條第1款有關合作社原則的規(guī)定中的“成員以農民為主體”改為“成員是具有農村戶籍的農業(yè)從業(yè)人員”。
4.有限修訂要限制對合作社的財政扶持
要果斷限制用財政資金和項目扶持合作社發(fā)展的政策，真正將扶持合作社發(fā)展的重點轉到培訓和指導上來。
筆者建議刪除《合作社法》第8條“國家通過財政支持、稅收優(yōu)惠和金融、科技、人才的扶持以及產業(yè)政策引導等措施，促進農民專業(yè)合作社的發(fā)展”中的“財政扶持”，將本條改為“國家通過稅收優(yōu)惠和金融、科技、人才的扶持以及產業(yè)政策引導等措施，促進農民專業(yè)合作社的發(fā)展�！�
建議刪除《合作社法》第49條規(guī)定的“國家支持發(fā)展農業(yè)和農村經濟的建設項目，可以委托和安排有條件的有關農民專業(yè)合作社實施”。
建議修改《合作社法》第50條。將第50條規(guī)定的“中央和地方財政應當分別安排資金，支持農民專業(yè)合作社開展信息、培訓、農產品質量標準與認證、農業(yè)生產基礎設施建設、市場營銷和技術推廣等服務。對民族地區(qū)、邊遠地區(qū)和貧困地區(qū)的農民專業(yè)合作社和生產國家與社會急需的重要農產品的農民專業(yè)合作社給予優(yōu)先扶持”修改為“中央和地方財政應當分別安排資金，建立有關培訓中心和示范推廣機構，支持農民合作社和合作社聯合社開展信息、培訓、農產品質量標準與認證、市場營銷和技術推廣等服務”。

仝志輝
2016年12月20日